CONSIGLI DISTRETTUALI DI DISCIPLINA: L'AVVOCATURA SI GIOCA LA SUA CREDIBILITA'

Per consentire all’Avvocatura di svolgere il ruolo essenziale ed insostituibile che le compete nella società e nella giurisdizione è indispensabile che il potere disciplinare sia esercitato con effettività ed efficacia, nel pieno rispetto del diritto di difesa e del contraddittorio, da organi e con un procedimento che garantiscono la piena autonomia ed indipendenza della stessa Avvocatura.

Il procedimento disciplinare previsto e regolato dalla legge 247/2012 e dai regolamenti attuativi del CNF n. 1 e n. 2 del 2014, entrato in vigore dal 1° gennaio 2015, ha segnato una svolta decisiva in questa direzione, nella quale è indispensabile procedere assicurando la piena operatività dei 26 nuovi Consigli Distrettuali di Disciplina, provvedendo anche ad adeguare la normativa regolamentare del procedimento all’esito delle esperienze concrete; compiti entrambi dei Consigli degli Ordini e del Consiglio Nazionale Forense.

Per comprendere appieno il valore, le garanzie e le opportunità date della riforma con l’istituzione dei CDD e la necessità della sua completa attuazione e salvaguardia, basterà ricordare lo stato previgente la legge n. 247/2012.

La normativa risalente ai regi decreti n. 1578 del 1933 e n. 37 del 1934 si era rivelata nel tempo sempre più inadeguata, anche rispetto alle nuove esigenze della professione, con il rischio sempre più concreto di recare anche discredito alla figura ed al ruolo dell’avvocato. La concentrazione in capo ai singoli COA delle funzioni di impulso dell’azione disciplinare, di istruttoria e di decisione, con la contaminazione della fase requirente e decisoria, si poneva oramai in contrasto con i principi costituzionali, in primis con quello di terzietà del Giudice, senza che l’argomentazione richiamata a difesa sulla natura amministrativa e non giurisdizionale del procedimento, pur pertinente da un punto di vista strettamente tecnico, potesse sostenerne validamente l’attualità, stante anche la verificata scarsa efficacia del procedimento, riconducibile non raramente a condizionamenti ambientali, che non trovavano reali ostacoli nel sistema, con episodi di fascicoli dormienti, conseguenti prescrizioni, se non addirittura casi di azioni disciplinari non esercitate.

In questo quadro e nell’ottica di liberalizzazione e valorizzazione della concorrenza con la quale il Governo a partire dall’estate 2011 decise di affrontare il tema delle professioni, intervennero prima il D.L. n. 138/2011, convertito in legge n. 148/2011, con il quale si delineò, in quel momento solo a livello programmatico e senza riferirsi ad una delegificazione, il perimetro della riforma delle professioni regolamentate e fu prevista la costituzione di organi disciplinari separati dagli organi con funzioni amministrative, e quindi la legge di stabilità 2012 (l. n. 138/2011) disponendo che i principi fissati con il D.L. n. 138/2011 dovessero invece orientare il Governo in un’opera di vera e propria delegificazione degli ordinamenti professionali, senza alcuna eccezione per quello forense.

Seguì infine, in esecuzione di quanto così previsto, il DPR n. 137/2012 “Regolamento recante la riforma degli ordinamenti professionali”, emanato a Stromboli il 7 agosto 2012 dal Presidente della Repubblica G. Napolitano su proposta del Ministro della Giustizia P. Severino, che detta norme in tema di accesso ed esercizio dell’attività professionale, concorrenza e pubblicità tirocinio, formazione continua e procedimenti disciplinari (art. 8).

Con una fonte normativa secondaria, quale è il suddetto regolamento governativo emanato nella veste formale di DPR, furono così istituti – per tutte le professioni, solo escluse la professione sanitaria e quella di notaio – nuovi consigli di disciplina territoriali, formati anche da “componenti non iscritti all’albo”, “nominati dal Presidente del Tribunale” secondo “criteri individuati con regolamento adottato previo parere favorevole vincolante del ministro vigilante” e con potere di quest’ultimo di procedere al “commissariamento” dei consigli di disciplina nei casi previsti.

Come avrebbe potuto l’Avvocatura – così posta in balìa di una normativa secondaria e solo regolamentare, di emanazione governativa e priva di controllo parlamentare, soggetta ad un potere disciplinare affidato a giudici non avvocati, nominati dai presidenti dei Tribunali con criteri disposti da un regolamento da emanarsi con il parere vincolante del Ministro e dei suoi funzionari – svolgere con la indispensabile piena autonomia ed indipendenza il ruolo che la spetta e le compete nella società e nella giurisdizione e che è garantito dalla Costituzione, è questione che fortunatamente non si è poi posta in concreto.

Conosciamo comunque la risposta e faremo bene a non dimenticare il grave rischio corso.

Non si è posta perché con la normativa introdotta, dopo pochi mesi, con la legge n. 247 del 31.12.2012 - approvata dal Parlamento a larga maggioranza ad ottanta anni dalla legge del 1933, che ha ridisegnato in modo organico la professione forense, significativamente con la dichiarata avversità dell’allora capo del Governo - l’Avvocatura ha potuto superare la delegificazione diversamente impostale dal regolamento di Stromboli di pochi mesi prima.

Una delle maggiori novità riguarda proprio il procedimento disciplinare contenuto nel titolo V della legge, dedicato alla istituzione dei CDD ed alle regole del procedimento: la rilegificazione, l’espressa delega legislativa al solo CNF per l’emanazione dei relativi regolamenti attuativi (art. 50, commi 2 e 5), senza necessità di pareri ministeriali vincolanti o meno, con la previsione della sola previa audizione, da parte dello stesso CNF, per la disciplina procedurale, dei COA ed il nuovo sistema così introdotto con la legge e con i Regolamenti del CNF n. 1 e n. 2 del 2014 hanno ripristinato e garantiscono la piena indipendenza ed autonomia dell’Avvocatura, nonché della giurisdizione della quale è soggetto protagonista necessario.

L’elezione da parte dei COA dei componenti dei CDD, scelti con il rispetto della rappresentanza di genere tra gli avvocati iscritti agli albi che abbiano presentato la loro candidatura, pone al riparo il procedimento da ogni intromissione di soggetti esterni.

Il Consiglio Distrettuale di Disciplina opera con Sezioni composte da cinque membri titolari e tre supplenti, presiedute dal Consigliere più anziano: la terzietà del Giudice è assicurata dall’essere le singole Sezioni, alle quali sono assegnati i singoli procedimenti, non precostituite o di nomina discrezionale, ma costituite di volta in volta attingendo, seguendo automaticamente l’ordine alfabetico, all’elenco di tutti i componenti il Consiglio Distrettuale, con esclusione di quelli iscritti all’Ordine del­l’incolpato e con specifica normativa per i casi di astensione e ricusazione.

Allo stesso fine, ed a garanzia del contradditorio, è esclusa qualsivoglia contaminazione tra la funzione requirente e quella decisoria, che sono nettamente separate: il Presidente del CDD designa tra i componenti della Sezione competente per il procedimento il Consigliere Istruttore, che è responsabile della fase istruttoria pre-procedimentale, nella quale deve provvedere ad ogni accertamento istruttorio per poi presentare alla Sezione le sue richieste: di archiviazione o di approvazione del capo di incolpazione all’esito della fase istruttoria preliminare, di archiviazione o di citazione a giudizio alla conclusione della fase istruttoria.

La Sezione delibera sulle richieste dell’Istruttore senza la sua presenza e lo stesso è sostituito da uno dei supplenti predesignati. A sua volta la Sezione costituita in collegio giudicante, avanti alla quale si celebra il dibattimento una volta deliberata la citazione a giudizio, procede al giudizio senza la presenza dell’Istruttore, anche in questo caso sostituito da uno dei supplenti predesignati.

Il contraddittorio ed il diritto di difesa sono ampiamente assicurati in tutte le varie fasi del procedimento dalla possibilità per l’iscritto e per l’incolpato di essere sentito, di accedere agli atti e di inviare le proprie osservazioni e deduzioni in ogni momento, nonché dalle regole stabilite per il dibattimento e per il regime delle prove, applicandosi in genere per il procedimento, per quanto non specificamente disciplinato, le norme compatibili del codice di procedura penale.

La legge ha quindi dotato l’Avvocatura degli strumenti idonei e necessari rimettendole un potere regolamentare pieno ed incondizionato.

È quindi evidente che è in gioco dal 1° gennaio 2015 la credibilità della stessa Avvocatura; se il nuovo sistema non dovesse rivelarsi efficace e tempestivo la responsabilità sarà solo sua, così come dobbiamo essere consapevoli che, in tal caso, quanti si sono opposti allo statuto speciale che ci è stato riconosciuto avranno gioco facile a richiederne l’abrogazione, con la riassegnazione del procedimento disciplinare non certo ai Consigli degli Ordini.

Ad oltre un anno e mezzo dall’entrata in vigore del nuovo procedimento i 26 Consigli Distrettuali, i loro organi ed i loro componenti sono ovviamente i primi ad essere impegnati sul campo, dovendo peraltro far fronte ai numerosi procedimenti disciplinari pendenti alla data del 31.12.2014, che sono stati loro trasmessi.

Non certo meno rilevanti sono i compiti affidati ai COA ed al CNF, che debbono accompagnare, controllare ed assistere la navigazione dei Consigli Distrettuali di Disciplina.

Quanto ai primi, è loro riconosciuto un ruolo importante nel procedimento e spetta a loro garantire che i CDD - che sono loro organi, istituiti presso l’Ordine distrettuale, i cui componenti sono da loro eletti - agiscano in piena indipendenza di giudizio ed autonomia organizzativa ed operativa, provvedendo alle spese di gestione e funzionamento, così come previsto dall’art. 3 del Regolamento CNF n. 2/2014 e dall’art. 29, comma 1, lett. s) della legge n. 247/2912.

Il ruolo che vede impegnati nel procedimento i COA, che a norma dell’art. 51 della stessa legge n. 247/2012 sono anche gli unici referenti dell’autorità giudiziaria - tenuta a dare loro immediata notizia quando nei confronti di un iscritto è esercitata l’azione penale, disposta l’applicazione di misure cautelari o di sicurezza, effettuati perquisizioni o sequestri, emesse sentenze che definiscono il grado di giudizio - si esplica fin dalla fase preliminare con la trasmissione al Consiglio di Disciplina degli esposti, delle denunce e delle notizie di fatti suscettibili di valutazione disciplinare, comunque acquisiti o da loro stessi rilevati, omessa in ogni caso ogni valutazione circa la fondatezza del possibile illecito, anche quando l’infondatezza possa apparire manifesta. Il relativo giudizio, a norma degli art.li 50, comma 4 e 58, comma 1, della legge n. 247/2012, è infatti espressamente riservato in capo al plenum del Consiglio Distrettuale di Disciplina.

Gli Ordini debbono poi essere notiziati circa l’esito delle varie fasi del procedimento (archiviazione, approvazione del capo di incolpazione, decisione all’esito del giudizio), possono proporre impugnazione avanti al CNF avverso ogni decisione del Consiglio di Disciplina, sia di proscioglimento che di condanna e sono competenti in via esclusiva per l’esecuzione di tutte le sanzioni disciplinari quando la relativa decisione sia divenuta definitiva.

Ma vi è di più: i Consigli degli Ordini, chiamati dall’art. 24 della legge n. 247/2012 a garantire il rispetto dei princìpi previsti dalla legge professionale e delle regole deontologiche, alla tutela dell’utenza e degli interessi pubblici connessi all’esercizio della professione, sono senz’altro tenuti anche a verificare l’efficienza dei Consigli di Disciplina in termini di produttività e quindi la loro effettiva efficacia.

Non si tratta certo di sindacare le decisioni o il loro merito, perché la piena indipendenza di giudizio dei CDD è garantita, al pari di quella organizzativa ed operativa, ma appunto di esaminare e riscontrare, opportunamente - perché con più efficacia - anche a livello delle unioni di cui all’art. 29, lett. p) della legge n. 247/2012, i tempi dei procedimenti, il quantum delle decisioni adottate ed il funzionamento e la regolarità amministrativa, agendo di conseguenza, quando occorra, d’intesa con i Consigli Distrettuali ed i loro organi, con i quali il confronto, per tali fini, dovrà essere continuo.

La legge n. 247/2012 prevede anche il ricorso a soluzioni che possono apparire estreme, alle quali si dovrà ricorrere però senza indugio, quando occorra, per la piena attuazione della riforma: spettano al CNF i poteri ispettivi previsti dall’art. 63, comunque sollecitati, all’esito dei quali può essere disposta la decadenza dei componenti i Consigli Distrettuali di Disciplina e l’iniziativa per lo scioglimento dei Consigli degli Ordini che non adempiano agli obblighi previsti dalla legge [art. 35, comma 1, lett. o)]; obblighi tra i quali sono compresi quelli sopra indicati.

Lo stesso CNF - che, con le prime modifiche apportate il 25.06.2015 al Regolamento n. 2/2014, ha dimostrato di prestare l’attenzione dovuta al regolamento per il procedimento - dovrà procedere agli ulteriori adeguamenti suggeriti dall’esperienza continuamente acquisita dai Consigli Distrettuali, sentiti gli Ordini circondariali, così come previsto dall’art. 50, u.c. della legge n. 247/2012, garantendo unitamente al diritto di difesa, l’attualità e l’efficienza di questo strumento fondamentale.

Ciascuno è quindi chiamato a fare la sua parte, senza indugi ed in concreto; sono in gioco non solo la credibilità, ma anche l’autonomia e l’indipendenza dell’Avvocatura.

[Sergio Gonelli - tratto da "Contributi dell'URCOFER per il XXXIII Congresso Nazionale Forense" | Rimini, 6-8 ottobre 2016]